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   从第一手调查看安徽省农机安全生产监管

     ——基于对皖北皖南部分市县的实地调查

发布日期:2015年2月10日  来源:中国农机监理杂志  作者:纵风云



一、引言

1.调研的背景

①以200451《中华人民共和国道路交通安全法》的颁布实施为标志,农机部门对农机的安全监管由公安部门委托监管变为法律授权监管,10年来农机安全监管法律法规贯彻实施情况如何。

②当前,农机使用结构(农机使用者正由一家一户为单位逐渐向农机合作社等社会化服务组织集中)、装备结构和用途不断发生变化,农机安全生产监管应如何应对。

③当前,各级党委政府对安全生产的重视程度越来越高,习近平总书记强调发展决不能以牺牲人的生命为代价,始终把人民生命安全放在首位,农机安全生产监管在这个大背景下如何加强。

2.调研的基本情况

①调查对象。市、县农机管理部门及监理机构、农机服务组织、维修网点、经销商、农机手、村镇干部等。并针对农机手、服务组织、监理机构分别制定调查问卷。

②调查内容。调查内容共设定农机安全监管现状分析、农机事故隐患及因素分析、农机“三率”情况分析和农机安全惠农政策落实情况四个部分。

③调查方式。组织调查对象召开座谈会,走访农机专业合作社、农机大户。本次共调查46县,召开座谈会6次,收回调查问卷46份。

二、农机安全安全生产监管现状

1.法制环境

《中华人民共和国道路交通安全法》、《农业机械安全监督管理条例》(国务院令第563号)和《安徽省农业机械化促进条例》“一法两例” 规定:农机部门负责拖拉机、联合收割机的注册登记及其驾驶人考试、驾驶证申领核发;负责农业机械安全使用的宣传、教育,在乡村机耕道路、农业机械作业等场所开展农业机械安全检查,及时纠正农业机械驾驶、操作违法行为;负责农业机械在作业或者转移等过程中造成人身伤亡、财产损失事故的责任认定和调解处理;负责拖拉机驾驶培训机构的资质审批和监督指导。

2.农机安全监理机构情况

全省各地有农机部门机构建制的市、县(区、市)均有农机安全监理机构。全省共有农机安全监理机构100个,其中市级监理机构16个,县级监理机构83个,共有人员1369人。农机安全监理机构虽然健全,但体制不顺,仍有18个差额预算、9个自收自支。

3.农机驾驶人情况

农机驾驶人大多是初中文化,年龄多在35岁至55岁,对农机依法登记挂牌、年检、持证驾驶基本知晓,大多接受过农机部门的安全培训,有丰富的驾驶操作经验。近几年农业机械总量快速增长,且以大中型为主,但年轻人加入的少,除一部分是农机大户家庭中子承父业的,农忙季节,部分地区经常出现机手短缺现象。

4.小型农机登记在册情况

针对手扶、四轮等小型农机挂牌管理问题,皖北、皖南情况不一。皖北机手认为小型农机使用率低,一年仅用几天时间,即便是费用全免也不愿挂牌,就是挂了牌再无需参加年审;监理机构认为不挂牌不承担法律责任,为其挂牌反而要承担法律责任,原因是机手不愿接受登记管理,同时这类农机检验基本不合格。机手和部门都认为没有必要登记在册。皖南农机管理部门、监理机构普遍认为,山区农机部门管理的主要是小型农机,大型农机很少,同时山区地形适宜小型农机使用。机手和部门均有管的共识。小型农机不挂牌、不年审是农机“三率”低的最主要原因。

5.农机事故情况

调查中机手普遍认为,农机事故的防范主要靠驾驶人的安全意识,一般不会发生事故。农机部门开展经常性的安全宣传教育是必要的。农田作业事故主要集中在大中型农业机械,事故原因是机手安全意识不强,疏忽大意,导致操作不当。小型农机事故率极小。多年来,各地农机安全生产形势保持平稳,道路外均没有重特大事故或责任事故发生。道路交通事故主要是“变拖”从事营运发生的事故较多。

6.免费安全监理情况

按照财政部和国家发改委《关于免征小型微型企业部分行政事业性收费的通知》精神,20121120141231,对小型微型企业免征牌证工本费、安全检验费、驾驶许可考试费。同时,《农业机械安全监督管理条例》规定,对危及人身财产安全的农业机械进行免费实地安全检验。经调查,全省仅铜陵市实行免费安全监理(不单单是小型微型企业),所需费用均有财政承担(铜陵市区由市财政承担、铜陵县由县财政承担)。其他地方均未实行。

三、农机安全监管存在的主要问题及原因

1.监管手段不强

农机部门只能在农机作业、场院和机耕道路等场所进行安全执法,没有道路执法权限,原因是法律法规没有赋予农机部门道路执法权,农机部门对上道路行驶的农业机械违法违规行为没有监管手段。目前各地积极争取借助公安、农机联合执法实施农机路面监管,但没有形成长效的机制、体制。

2.管理力量薄弱

与快速增长的农机保有量相比,农机安全监管人手较少,一直以来监理机构没有专项经费投入,设备和基础设施落后;监理机构工作经费短缺,工作人员积极性不高;安全监管人员人均管理农业机械数量过多,以监理人员编制数、登记管理农机保有量数为基准,全省基层农机监理机构人均监管2202台。滁州市人均7183台(51万台、编制71人)、亳州市人均5512台(215万台、编制39人)。全省拥有的固定和移动监测设备仅48台,根本无法满足安全检验的需求。

3.农机“三率”较低

全省农机拥有量大,但大中型的少,小型的多,农机使用者难以主动依法接受管理;小型拖拉机一年仅在农忙时节在农田短暂使用几天时间,农民不愿登记更不愿年审,机手也认为检审和事故没有必然联系,使用前肯定会保养维护机械,保证技术状态良好。基层也反映,很多小型农机已不在用甚至不存在了,但在农机总量中没有扣减(农机使用者不申请报废,原因是手续繁、折旧低、往返跑路仅报废不更新没补贴等)。

四、农业机械运用的阶段性特征

1.农业机械的使用者结构在改变

从农业机械发展的历史看,最初是国家投资、集体所有、大家使用,老拖拉机站代表这个时代。后是随着农村包产到户,家庭或是几个家庭联合购买农业机械、私人所有、满足自己使用。再者是随着国家经济社会的发展,农民进城务工,土地托管、租赁、流转、规模经营相继出现,种粮大户、农机大户、农民专业合作社、农机专业合作等不断成为农村土地经营的新型主体。于是,农机使用者也逐渐由一家一户为单位向农机专业合作社、农机大户、农民专业合作社等新型主体集中,购置农机不单是满足自己使用,主要是提供社会化的有偿服务,农机使用结构发生了改变,大大提高了农机化的组织程度。

2.农业机械的结构和用途发生改变

2000年以前,大型农机较少,农业机械以手扶、四轮等小型农机为主,其用途一方面用于作业和农业生产资料运输,另一方面是农民走亲访友、逢集赶会的代步工具。2000年以后,由于农村经济的发展,使农民的衣食起居有了很大改善,摩托车和电动三轮车发展迅速,农民走亲访友、逢集赶会靠交通班车或是电动三轮车、摩托车甚至小轿车(在乡镇和城乡结合部的路边、街道、田间电动三轮车、摩托非常普遍),很难再看到手扶或是四轮拖拉机(几乎不用了),农业生产资料的运输靠三轮汽车、电动三轮车和低速载货汽车。农业机械“载人时代”已悄然离去,手扶、四轮等小型农机与时代渐行渐远(主要是皖北)。取而代之的是大中型农业机械越来越多,拖拉机、联合收割机主要用于单一的农田作业,农机不再是载人和货物运输的工具。

3.农机安全生产监管的侧重点发生改变

一方面,执行农业部规定,安徽省已于201212月停止拖拉机变型运输机登记注册,原登记注册的拖拉机变型运输机正逐渐减少,并将最终自然淘汰,农机道路安全形势趋于稳定。另一方面,随着农村土地经营体制的转变和现代农业建设,大中型农业机械发展迅速,作业领域不断扩展,联合收割机、大中型拖拉机愈加广泛地用于农田作业,随之农田作业安全(道路外农机安全)压力增加。再者,农机使用结构的改变,使农机安全监管的对象由一家一户逐渐转向农机专业合作社、农机大户等各类社会化的农机服务组织。农机安全监管重点逐渐由道路转向田间与道路并重、由一家一户转向各类农机服务组织。

五、加强农机安全监管的对策建议

1.积极开展平安农机创建

一是能建立“政府负责、农机主抓、部门协作、社会参与”的工作机制,调动各方面积极性。

二是能建立县、乡、村农机安全监管网络,发挥基层组织的力量,做到横向到边,纵向到底。

三是能营造农机安全生产宣传教育的良好氛围,扩大宣传的社会覆盖面。为此,要继续深化“平安农机”创建,不断扩大“平安农机”示范面。一方面对已命名表彰的“平安农机”示范县(区、市)进行动态监管,巩固创建成果,并使平安农机示范乡镇、村、户数量不断递增,争取尽快实现“平安农机”示范乡镇、村、户全覆盖。另一方面,进一步加大资金投入,按照政府重视、农机主抓、部门配合、社会参与的创建工作机制,强力推进,使更多的县(区、市)通过开展创建进入“平安农机”示范县行列。据统计,自2010年开始,省局共投资400多万元,地方政府投入近1200万元。今年,省局又拿出150万,用于支持10个“平安农机”示范县创建。

2.实行差异化管理,科学考量农机“三率”

理论上讲,农机“三率”是考量农机安全监管的主要指标,体现了农机安全监管的水平。但就以上分析的现阶段农机使用的阶段性特征,调查中,大家认为,对大中型农业机械、上道路行驶的拖拉机、开展跨区专业、社会化服务的农机专业合作组织应作为重点监管对象,并把“三率”水平作为考核标准,进一步加大监管力度,降低事故隐患,防范事故发生。这样既可行,又必要,也是农业机械化发展进入新阶段的客观现实所需要的,因为真正危及人民生命财产安全的事故隐患主要集中在这些领域。

同时,对专门从事农田作业的小型拖拉机特别是手扶拖拉机,大家认为,它们占农机总量的95%,一年使用率仅5%,且使用半径越来越小,事故率也极小,一方面,消耗大量的物力、财力,有没有必要?另一方面,大家也分析,即使用上目前农机监管的所有力量,即使政府买单,如上所述(全省人均监管2000台),客观上也不可能实现对等的“三率”效果。对这部分农业机械,建议通过平安农机创建,进行书面登记,建立机车档案,掌握机手联系方式,通过信息化手段(如手机短信),加大宣传教育的告知义务,在农忙季节,加大田间、机耕道路、场院的农机作业安全监管。

3.不断提升农机安全监管能力

一是以贯彻安徽省政府办公厅《关于加强道路交通安全工作的意见》为主导,积极主动工作,争取当地政府重视,促进农机监理体制、工作经费、装备建设等逐步得到改善,加强监理机构能力建设。

二是建立健全学习制度和执法制度,加强监管人员队伍的业务学习和培训,积极参加执法人员资格认证培训考试,做到持证上岗、亮证执法、依法执法。

三是充分借助“农机通”信息平台,将农机安全监管内容进行信息编录、发送,加强农机安全信息化建设。

四是不断完善应急预案,配备必要的救援装备、器材和物资,积极开展演练,提高农机突发事件应急处置能力。

4.严格执法,把握监管重点

一方面借助公安、农机联合执法,加强在册“变拖”检审及其驾驶人安全教育,开展道路执法,促进农机道路安全。另一方面,加大拖拉机、联合收割机等大中型农业机械的监管力度,严格登记管理、安全技术检验和驾驶人持证驾驶,确保作业安全和转移通行安全。第三,明确农机合作组织是安全生产的责任主体,必须制定安全生产制度和措施,建立机车档案和驾驶人档案,开展安全教育。监理机构要加大执法检查,帮助合作组织排查治理隐患,促进安全生产。

  (作者系安徽省农机局副局长)

 

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